注释: [1]《公告》，《亳州晚报》2015年9月7日第16版。
程序是法律的心脏，{3}363设置程序对风险的控制应具有更为直接的价值和意义。对于这类行为，如果允许以行政执法和解的方式处理，不能从根本上消除违法行为的不利后果，不利于保护社会公共利益。
初步评估是企业申请和解的基础内容。在这场以行政执法和解为背景的博弈中，行政相对人与行政机关可能的组合有两个：选择和解或者对抗，即选择非合作博弈或合作博弈，这取决于博弈双方特别是行政相对人是否明确对策成本的大小。在行政执法中，适用行政执法和解方式处理案件极有可能损害第三人的利益，而且行政机关与行政相对人达成的和解协议或者行政相对人的某些承认违法的声明，一般不能在第三人提起的损害赔偿诉讼中作为证据使用。和解协议的履行可能侵害第三人权利的，应经第三人书面同意后才能发生法律效力。第一，行政执法的最正当、最根本、最终目的是维护社会公共利益。
{10}46 2.维护社会公共利益的需要。{8}356按照《德国行政程序法》的规定，和解合同的条件是：1）存在着有关事实状况或者法律观点的不确定状态。这里并没有提到补偿农民的国有土地使用权。
[44]最后，也有人指出八二宪法城市土地国有的条款对1982年以后形成的城市土地不产生实际影响。这一条文明确了土地因农村人口转为非农业人口而成为国有的前提条件在于该片土地在经过了国家征用（2004年修宪以后为征收）之后，剩余的土地才能归国家所有。农村和城市郊区的土地，包括个人使用的宅基地和自留地，除法律规定为国家所有的以外，属于集体所有。然后，八二宪法国有化条款绝非文革遗产，理由有二。
一方面，制宪过程记录显示，在讨论城市土地收归国有这一问题时，甚至没有任何人谈到过文革的国有化政策。尽管如此，当八二宪法于1982年12月通过时，私有的城市土地仍然存在。
因此，我们无需通过质疑城市土地国有条款的正当性，要求将之废除或重新解释来解决土地城市化与征地公共利益前提之间的紧张关系。我国矿藏发现较少，发现了要开采就与农民发生矛盾，要花很大代价，限制了国家的发展。申言之，它的实际效果是将同一条款割裂为宪法生效前和宪法生效后两个阶段，前者是必须国有化，而后者则是可以国有化。1967年11月4日，《国家房管局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》指出：无论什么空地（包括旗地）无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有。
继受单位和个人未经国土管理部门批准不得继续使用，其它任何单位和个人亦不得非法占用。这些条款的陈述性显然都不比作为历史总结的城市土地国有化条款弱，但恐怕没有人会质疑他们作为宪法条文的资格。[15]其次，全国人大常委会法制委员会副主任杨秀峰认为在解决以下几个问题之前，国有化没有意义：土地归国有，如何管理？谁来使用？管理很复杂，还有干部的情况。之所以采用这种政策，原因是： 只有这样，才能使城市居民有足够的房屋可住。
但这正是我们需要通过考察相关法律法规搞清楚的内容，而非我们否定城市土地国有条款之历史性的理由。[13] 值得注意的是，方毅和其他人的上述担心绝非毫无根据。
但持该论者提出了三点实际考虑。[42]另一方面，近几年来，有学者提出替代性方案，即重新解释城市土地国有条款，使国家不再负有征收已经城市化土地的义务。
在探讨八二宪法城市土地属于国家所有条款的由来之前，我们有必要简述中国在1982年之前的城市土地管理体制。[45]换言之，八二宪法国有化条款仅仅是面向历史。1989年《城市规划法》第三条。即使我们接受该条款是陈述性而非规范性的，笔者认为这对于一个宪法条款也是完全可以接受的。其二，改革开放初期，在多年的封闭以后，中国急需来自海外的投资来刺激经济腾飞。[20]第三，有论者提出用于居民自住的城市土地应该归类为生活资料，而非生产资料。
[9]类似的，根据1982年2月宪法修改委员会秘书处为委员会第二次全体会议准备的宪法修改草案（讨论稿）说明，城市土地国有是我国实际情况的反映。如宪法第136条规定：中华人民共和国国旗是五星红旗。
[10]据此，该条款看似不过是对既成事实的一个宪法承认。两者共同被称为城市规划区。
综上，城市规划区内的土地并不会自动被国有化。第137条规定：中华人民共和国国徽，中间是五星照耀下的天安门，周围是谷穗和齿轮。
五四宪法制定时，尽管土改已经结束，但社会主义运动正在积极酝酿之中，故五四宪法征地条款（第十三条）明文规定国家有把土地收归国有的权力。宪法应当规定所有土地国有，农民集体仅保留对农村土地的使用权。针对认为八二宪法国有化条款仅仅具有历史意义而不要求国家征收城市化了集体土地的观点，程雪阳博士曾提出四点反驳。这里显然存在一个农村集体土地用途管制与征地公共利益前提之间的紧张关系——并非所有的非农建设都必然符合公共利益。
一方面，中国的城市规划在文革时期基本停止。国家企业、事业要发展，要用地，而土地有限，郊区和农村土地归集体所有，变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。
[35]类似的，1982年国有化之后，原土地所有者继续享有的使用权在中国也并不被视为其土地所有权的剩余或延续，而是经由国家无偿分配而获得的权利。该《条例》第三十一条规定：任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地，都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。
第一种观点认为根据该条款，八二宪法生效以后纳入城市规划区内的土地应自动被国有化。恰恰相反，它仍然是一个规范性的条款，因为它要求宪法生效之后全社会都必须认可和接受城市土地被国有化的事实。
因此，他认为国有的问题不是当务之急……国有的问题没有必要，也不急于搞。首先，农村土地国有化并不会解决农民抗拒征地的问题，因为征用国有土地也需要给补偿，也会遇到抵抗。我们没有任何理由认为1984年《城市规划条例》违反宪法——恰恰相反，由于其发布时间与八二宪法的通过时间十分临近，我们完全有理由认为该条例非常准确地反映了宪法本意。第四，土地改革运动具有明文法律基础，即1947年《中国土地法大纲》和1950年《土地改革法》。
本文分析表明这一悖论难以成立。原因在于：第一，现有城市的市区范围是不断变化的，今后可能扩大。
因为从现有的制宪史材料不难看出，制宪者在讨论中并不是特别关心如何精细区分城市与非城市土地，也没有解决城市土地边界不断变化的问题，尤其是没有给出城市土地的准确定义。作者简介：彭錞，北京大学法学院博士后、公众参与中心高级研究员，牛津大学法学博士。
因此，其最终必须征收此类土地，否则宪法第十条第一款的规定就会落空，即城市土地不属于国家所有。如前所言，八二宪法所做的无非是将这一传统宪法化。
